安吉县人民政府行政复议决定书

湖安政复[2023]51号

申请人：张某华

被申请人：安吉县天子湖镇人民政府

第三人：张某斌

申请人张某华申请撤销安吉县天子湖镇人民政府作出的《土地确权决定书》（天政行决字（2022）第×号），并责令其重新处理，于2023年4月26日向本机关申请行政复议，本机关依法受理。因第三人与本案处理结果有利害关系，本机关依法通知其作为第三人参加行政复议。被申请人在收到行政复议答复通知书和行政复议申请书副本后10日内提交了行政复议答复材料。第三人在法定期间提交了书面陈述意见。因案情复杂，本机关依法延长了审理期限，经对申请人的主张、被申请人的答复意见、第三人的陈述意见及在案证据等进行审查，本案现已审理终结。

申请人称：申请人系安吉县天子湖镇某村某自然村村民，居住于安吉县天子湖镇某村某自然村×号。1990年申请人母亲吴某月以户主身份进行土地登记申请，当时共有住房建筑占地面积137.4㎡（其中二层楼房占地面积64.5㎡，三间平房占地面积 72.9㎡），附属用房占地面积20.5㎡，总建筑面积222.4㎡，道地庭院用地面积51.6㎡。经核定用地总面积为205㎡，住房及附属用房占地面积为153.4㎡（见《土地申请登记审批表》安土籍字（90）第：×）。1999年吴某月去世。2004年7月第三人（系申请人的兄弟）申请建房，经政府审批同意拆除93.4㎡（其中平房3间72.90㎡，附房1间20.5㎡）。使用原地基125㎡建住宅（见（良）土（宅）字（2004）第272号《安吉县农村私人建房用地呈报表》）。第三人按照审批文件拆除93.4㎡平房进行建房。

2007年4月，第三人拟定一份《关于张某斌与张某华兄弟俩分户协议》，协议约定：“1.砖木结构64.5㎡包括住宅分给长兄第三人作为永久住宅。2.土木结构93.4㎡包括住宅分给申请人作为永久住宅，父亲张某忠随申请人居住（原2004第272#第三人建房申请批准书作废）。3.第三人住宅地旁必须留好壹条3.5米通道给申请人居住进出或车辆通行方便”。

2007年8月，第三人向政府提供上述分户协议，再次提出建房申请，经政府审批“同意该户双方调剂使用，拆除64.5㎡使用原基拆建100㎡建住宅，原2004第272#批准文件收回作废，按现行双方协议执行”。（见（良）土（宅）字（2007）第×号《安吉县农村私人建房用地呈报表》），第三人按审批文件拆除64.5㎡楼房再次建房。

申请人认为在天子湖镇某村某自然村×号拥有125㎡的宅基地。理由如下：

1.申请人系某村村民，户口一直在当地，现有家庭成员3人，妻子张某佩、儿子张某硕，享有农村宅基地的基本权益。

2.申请人与第三人系兄弟，原系一户。1990年母亲吴某月申请土地登记时，全家共同拥有用地总面积为205㎡，住房及附属用房占地面积为153.4㎡的宅基地权益。随着母亲过世，父亲系居民户口，上述宅基地权益归属申请人兄弟二人。

3.2004年第三人申请审批建房，政府批准拆除93.4㎡，使用原基125㎡建住宅，因此原宅基地中93.4㎡的宅基地经政府同意转为125㎡的宅基地。依照农村宅基地政策，第三人审批建房后，剩余的64.5㎡宅基地便属于申请人享有。2007年4月《分户协议》中将土木结构93.4㎡包括住宅分给了申请人，砖木结构64.5㎡包括住宅分给第三人。政府审批同意该户双方调剂使用，所以125㎡的宅基地使用权及房屋所有权归于申请人。

4.2007年8月第三人以上述分户协议作为依据再次申请建房，获批拆除64.5㎡使用原基拆建100 ㎡建住宅的宅基地权益。根据农村宅基地“一户一宅”原则，第三人拥有2007年审批的100㎡的宅基地，对于其余的宅基地无权主张权益。

为此，申请人于2022年10月9日向被申请人提交了《土地确权的申请》。2023年4月17日，申请人收到被申请人作出的天政行决字（2022）×号《土地确权决定书》（以下简称《决定书》）。决定书驳回了申请人的申请，并给出了三点理由。申请人对该三点理由均持有异议：

一、《决定书》认为2004年93.4㎡的房屋被拆除后，相应的宅基地使用权同时消灭且不会因125㎡房屋在原地建设而再次恢复的观点是错误的。根据《中华人民共和国土地管理法》《农村宅基地管理办法》的相关规定如果土地享有的使用权来源合法，即使土地上的房屋被拆除，只要未经合法有效的土地收回程序，不得认定使用权人丧失土地的使用权（此认定源自（2018）最高法行申2353号行政裁定书）。所以，2004年拆除93.4㎡的三间平房和附房后，原吴某月申请的总153.4㎡的宅基地依然存在，且使用权属于第三人、张某忠和申请人。而第三人在93.4㎡的房屋拆除的原址上新建房屋实际是第三人、张某忠和申请人之间的一次分家析产的结果。第三人取得原93.4㎡的房屋的所有权和宅基地使用权后经过合法审批得以重新建房，该部分宅基地经审批变更为125㎡的宅基地，而其余的64.5㎡的二层楼房则归于张某忠和申请人，申请人享有上述64.5㎡的宅基地。

二、分户协议中提及的93.4㎡房屋实际指代的就是政府审批同意拆除的93.4㎡（其中平房3间72.9㎡，附房1间20.5㎡）后使用原基建设的125㎡住宅，这其中有非常清晰的前后承接过程。这一指代事实联系拆房建房的前后过程，结合分户协议行为的性质和目的、习惯即可明辨。从分户协议各方后续的履行来看对此指代没有任何争议；从村委会及协议见证人的表述来看对此指代也没有异议；从国土部门在（良）土（宅）字（2007）第×号《安吉县农村私人建房用地呈报表》的审批过程中对分户协议的理解和认定也对此指代不存在任何问题。

三、《决定书》认为分户协议是第三人为了规避一户一宅，采取欺骗手段取得新宅基地的审批资格。申请人认为《决定书》认定错误，理由如下：

1.上述分户协议虽当时未经申请人同意签字，但事后相关当事人知晓，且该协议经村委会盖章认可。如果签字时分户协议尚处于效力待定状态，那么最为关键的是从2007年至2022年案涉房屋被纳入政府搬迁范围期间，张家兄弟及父亲一直相安无事，对分户协议没有矛盾冲突，属于事后追认了分户结果，协议的效力得以确定。

2.张家兄弟二人对宅基地的审批、使用和分户其实都在原有吴某月以户主身份获批的宅基地地块上发生，完全是“内部调剂”，没有在原宅基地外要求新的宅基地。兄弟二人没有骗取新的宅基地的主观故意。

3.国土部门审核意见作为宅基地审批附件产生行政法效力，因此其法律效力应予确认。退一步讲，如果复议机关认为第三人是通过欺骗手段骗取了国土部门的新宅基地，那么理应取消的是第三人在2007年获批的100㎡的宅基地，进而将全部事件和宅基地使用权还原到2004年93.4㎡平房拆除新建后的状态。而回到2004年那时的状态，申请人在第一大点的异议中已论述了，第三人取得原93.4㎡的房屋所有权和宅基地使用权后经过合法审批获得125㎡的宅基地得以重新建房，而其余的64.5㎡的二层楼房则归于张某忠和申请人，相应的64.5㎡宅基地属于申请人。申请人仍然是宅基地的合法使用权人。虽然这64.5㎡地块的宅基地不是申请人要求确权的125㎡的地块，但被申请人应对宅基地分配给出结论。

综上，请求复议机关纠正被申请人的错误行政决定，保障申请人的合法权益。

被申请人答复称：

一、申请人的确权申请没有事实依据。首先，申请人申请确权时，以户主吴某月名义登记的原《土地申请登记审批表》（安土籍字（90）第×号）上登记的全部房屋已灭失。申请人在《土地确权申请书》中表述道：“……申请人与第三人原系一户。1990年母亲吴某月申请土地登记时，全家共同拥有用地总面积为205 ㎡，其中住房及附属用房占地面积为153.4㎡的宅基地权益。随着母亲过世,父亲系居民户口，上述宅基地权益归属申请人与被申请人兄弟二人。2004年第三人申请审批建房，政府批准拆除 93.4㎡，使用原基125㎡建住宅，因此原宅基地中93.4㎡的宅基地经政府审批同意转为125㎡的宅基地，当时属于第三人。依照农村宅基地政策，第三人审批建房后，剩余的64.5㎡宅基地属于申请人享有。2007年4月第三人通过单方拟定分户协议，自愿将土木结构93.4㎡包括住宅分给了申请人，砖木结构64.5㎡包括住宅分给自己。因当时土木结构93.4㎡包括住宅实际已不存在，已由第三人通过审批拆建变成125㎡的宅基地及其房屋，因此其真实意思应理解为将125㎡的宅基地及房屋分给申请人……”从申请人自述可见，自2004年起至2007年，原《土地申请登记审批表》安土籍字（90）第×号上的全部房屋均已不复存在，原地块又新建房屋若干。该事实与被申请人的调查结果基本一致。

其次，原《土地申请登记审批表》（安土籍字（90）第×号）中222.4㎡宅基地中，宅基地使用权人包含有张某忠、第三人和申请人。吴某月去世后至登记房屋全部灭失前，全体宅基地使用权人享有自己名下的份额并享有继承吴某月名下房屋份额的权利（宅基地使用权不能继承）。

第三，2004年、2007年第三人先后两次通过申请—撤销—申请的方法，将原《土地申请登记审批表》（安土籍字（90）第×号）上的房屋全部拆除并新造房屋数栋。至此，原《土地申请登记审批表》（安土籍字（90）第×号）登记的宅基地使用权也因被新审批的宅基地使用权覆盖而自行终止。申请人、第三人等在原《土地申请登记审批表》（安土籍字（90）第×号）享有的宅基地使用权和房屋，均已不复存在。故申请人要求确认其为案涉房屋宅基地使用权人，没有事实依据。

二、《分户协议》不具备法律效力。申请人认为由于《关于张某斌与张某华兄弟俩分户协议》（简称《分户协议》）提及的土木结构93.4㎡房屋实际已不存在，因此应理解为第三人的真实意思是将93.4㎡房屋拆除后在原址上新建的125㎡的宅基地及房屋分给申请人。但被申请人在调查时，第三人明确表示《分户协议》的内容是其为了达到保留125㎡房屋、规避“一户一宅”规定限制而虚构的。为了防止日后产生歧义和纠纷，才将已不存在的93.4㎡房屋写入协议。《中华人民共和国民法典》第一百四十三条规定，民事法律行为有效的前提是行为人的真实意思、不得违反法律行政法规的强制性规定。故该《分户协议》自始无效。因此，申请人以事后追认来主张其在《分户协议》中的权利，没有法律依据。

三、宅基地使用权须依申请取得。农村宅基地作为一项农村居民的基本福利制度，无偿提供给农村居民使用。凡具备相关资格的集体经济组织的成员，均依法享有申请、使用宅基地的权利（资格权）。为了规范农村宅基地管理，法律规定了“一户一宅”等宅基地审批制度，即宅基地使用权须依申请取得，而非自然取得。申请人在《土地申请登记审批表》（安土籍字（90）第×号）中享有的宅基地使用权，已被后审批的宅基地使用权所取代和终止，并不能自然转移到新建房屋上来。且《安吉县农村私人建房用地呈报表》（（良）土（宅)字（2007）第×号）中乡（镇）国土专管员实地踏勘意见栏明确载有“同意该户双方协调剂使用，拆建64.5㎡，使用原基拆建100㎡建住宅，原2004第272#批准文件收回作废……”的审批意见，即原2004第272#批准文件已被（良）土（宅）字（2007）第×号批准文件撤销作废。有鉴于此，申请人认为政府审批同意该户双方协调剂使用，所以125㎡的宅基地使用权及房屋所有权归于申请人的说法没有法律依据。

再者，申请确权的前提是事实上至少存在一个宅基地使用权，只是对谁是权利主体产生了争议。假设《分户协议》具备法律效力，该协议也只是当事人间关于房屋调剂的民事合同，不具有批准宅基地使用权的行政法效力。鉴于125㎡房屋的批准已被在后的审批文件撤销，即便申请人依《分户协议》取得125㎡房屋的财产权，也还需要向宅基地管理部门重新提出，获得批准后才享有该房屋的宅基地使用权。法律规定批准宅基地是行政机关依申请履行的法定职责，而非依职权履行的法定职责。

故申请人是否享有申请宅基地使用权资格和是否已拥有宅基地使用权是两个法律事实，不能混为一谈。迄今为止，没有证据证明申请人曾向被申请人提出过宅基地使用申请，也没有证据证明申请人已获得案涉房屋的宅基地使用权。故申请人要求将案涉房屋的宅基地使用权确认归其所有，没有法律依据。

四、被申请人履行职责程序合法。2022年10月8日，申请人向被申请人提交《土地确权申请书》，被申请人于2022年10月17日作出受理决定，并于同日将申请书副本送达第三人。被申请人在收到申请材料后分别于2022年11月17日、11月22日向张某华、第三人、张某忠、张某杰、戴某进行调查并制作调查笔录。2023年4月3日，被申请人向申请人补充调查，各方被调查人均承诺如实陈述。2023年3月23日、3月28 日，被申请人曾两次组织第三人与申请人调查和调解，因第三人拒绝调解，被申请人分别制作各方调查笔录和调解笔录。2023年4月7日，被申请人在作出行政决定之前向第三人与申请人分别送达《行政决定事先告知书》（天政行决字（2022）第×号），第三人与申请人未在规定期限内提出陈述、申辩及听证要求。2023年4月17日，被申请人作出《土地确权决定书》（天政行决字（2022）第×号）并送达各方当事人。故，被申请人作出的《土地确权决定书》程序合法，符合《土地权属争议调查处理办法》《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》等相关法律法规规定。

综上，被申请人作出的《土地确权决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，符合法律规定。

第三人称：

1.申请人约在2007年前就已到李某珠家入赘（招亲），其早就表明放弃家中所有财产（包括自己的和继承的）。（1）申请人与前妻所生儿子跟母亲姓李符合农村招亲习俗；（2）2004年7月25日、2007年4月10日，第三人两次申请并建房，申请人均参加建房酒席，延续至2020年，其从未提出异议，其以自身行为进一步印证了其放弃了家中所有财产；（3）2021年听说要拆迁，申请人才主张案涉125㎡的宅基地，以获得安置补偿。

2.《中华人民共和国民法典》第一百四十六条规定：“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。”案涉《分户协议》系第三人为获得新的宅基地审批资格，以虚假的意思表示拟定的，该《分户协议》无效。

3.《中华人民共和国物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”第三人两次申请并建房，消灭了原物权，最终仅设立了现100㎡的宅基地使用权及该宅基地上二层楼房的不动产物权，重新确权完全合法合规。

综上，被申请人作出的涉案《土地确权决定书》事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法，依法应当予以维持。

经审理查明：

1986年11月30日，张某忠取得《社员建房用地申请表》，申请宅基地原址拆除并建房65㎡，实际建设时原址拆除58㎡住房，保留了75㎡并新建60㎡住宅。1990年7月8日，吴某月作为户主就上述房屋申请土地登记，《土地申请登记审批表》（安土籍字（90）第×号）准予吴某月宅基地登记面积205㎡，其中建筑占地面积153.4㎡（主房超4.5㎡不准予确权），晒场51.6㎡。实际为93.4㎡和64.5㎡房屋两处。1999年吴某月去世。2004年7月25日，第三人申请原址拆建（申请户家庭成员：第三人、孙某枝、张某），并取得（良）土（宅）字（2004）第×号审批，同意原址拆建93.4㎡房屋，建设125㎡四间平房且该房屋已建成。2007年4月10日，第三人委托村委会工作人员起草《关于张某斌与张某华兄弟俩分户协议》（以下简称《分户协议》），该协议其中约定“1.砖木结构64.5㎡包括住宅分给长兄张某斌作为永久住宅。2.土木结构93.4㎡包括住宅分给老小张某华作为永久住宅，父亲张某忠随张某华居住（原2004第272#张某（斌）建房申请批准书作废）。3.张某斌住宅地旁必须留好壹条3.5米通道给老小张某华居住进出或车辆通行方便。”该《分户协议》在未经过申请人授权同意的情况下，第三人代申请人签名，申请人在土地确权过程中对该《分户协议》予以追认。2007年4月10日，第三人依据上述《分户协议》取得（良）土（宅）字（2007）第212号审批建房，审批表中乡镇国土专管员实地踏勘意见栏注明“同意该户双方协调使用，拆建64.5㎡，使用原基拆建100㎡建住宅，原2004第×#批准文件收回作废按双方协议执行”。后第三人原址拆建100㎡楼房。2008年7月15日，申请人登记结婚，户籍未迁出，其妻子所在递铺街道某社区证明申请人未以户主或成员身份获批某社区宅基地使用权，未享有某社区村民待遇，不属于该集体经济组织成员。天子湖镇某村村委出具《情况说明》证明申请人享有某村承包地，享受集体收益分配等村民待遇，属于该集体经济组织成员。申请人认为根据《分户协议》，第三人在2004年拆建的125㎡房屋所在宅基地属于申请人享有，于2022年10月8日向被申请人递交《土地确权申请书》，请求确认“申请人享有座落于天子湖镇某村某自然村×号125㎡的宅基地”。2022年10月17日，被申请人作出《受理告知书》《举证通知书》并送达双方。2023年3月23日，被申请人作出《组织调查调解告知书》，孙某枝（第三人妻子）不同意调解。2023年4月7日，被申请人作出《行政决定事先告知书》，将拟作出的处理决定告知双方，并告知陈述、申辩权。2023年4月17日，被申请人作出对申请人所申请事项不予确定的《土地确权决定书》。申请人对该《土地确权决定书》不服，向本机关申请行政复议。

以上事实，有《土地使用权确权申请书》、张某斌户口簿、张某华户口簿、《社员建房用地申请表》《土地申请登记审批表》《安吉县农村私人建房用地呈报表》（（良）土（宅）字2004第×号）《分户协议》《安吉县农村私人建房用地呈报表》（（良）土（宅）字（2007）第×号）《受理告知书》《举证通知书》《组织调查调解通知书》、调查笔录、某村《情况说明》《行政决定事先告知书》《土地确权决定书》等证据证明。

本机关认为：

《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定“前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”，被申请人作为涉案争议土地所在乡级人民政府，具有处理涉案土地权属争议的法定职责。

本案的争议焦点是涉案125㎡宅基地使用权的权属问题。被申请人在《土地确权决定书》中载明“第三人为规避‘一户一宅’审批要求，采取欺骗手段，通过虚构兄弟分户、调剂房屋的事实欺骗土地行政管理部门撤销了其本人已取得的宅基地使用权，取得新的宅基地审批资格。现第三人保留占用2004年申请审批原址拆建的 125平方米房屋所在宅基地无法律依据，依法应退还”，并依据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正版）第七十八条等法律规定作出对申请人的申请事项不予确定的决定。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正版）第七十八条规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”根据该规定，农村村民采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还的土地应为基于该欺骗手段骗取批准后非法占用的土地。本案中，被申请人认为第三人采取欺骗手段取得2007年的100㎡的宅基地审批资格的同时，认为依法应退还2004年申请审批的125㎡宅基地，并作出对申请人的申请事项不予确定的决定，存在事实认定不清、法律适用错误。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定如下：

1.撤销安吉县天子湖镇人民政府作出的《土地确权决定书》（天政行决字[2022]第×号）；

2.责令安吉县天子湖镇人民政府于本决定生效之日起在法定期限内对申请人的土地确权申请重新作出处理。

申请人、第三人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。    

                                       安吉县人民政府

                                   2023年7月25日